Por Ricardo Ortega, abogado asociado del área laboral de Damma Legal Advisors
El pasado 22 de enero de 2021, mediante Resolución Suprema 2-2021-TR se designó a los tres (3) primeros vocales del Tribunal de Fiscalización Laboral de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL. Con esto, se da vida al artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo, Ley 28806, modificado en el año 2013 mediante la Ley 29981, Ley de creación de SUNAFIL, mediante el cual se reguló la posibilidad de recurrir en forma extraordinaria a una tercera instancia administrativa ante multas impuestas por SUNAFIL mediante la interposición del recurso de revisión, al cual es posible acudir desde el 29 de marzo de 2021.
En esa línea, el presente artículo expone un primer acercamiento respecto al uso extraordinario del recurso de revisión ante SUNAFIL, y es que desde nuestro punto de vista, se ha generado una reglamentación equivocada en lo que corresponde a los requisitos de admisibilidad del recurso comentado, puesto que éste ha sido restringido únicamente para aquellas infracciones calificadas como muy graves, siendo que, las infracciones leves o graves verán agotada la vía administrativa con la emisión de la resolución de segunda instancia.
De esta manera, la obligada segmentación de las resoluciones administrativas en atención al requisito de admisibilidad comentado en el párrafo precedente, genera un grave problema al momento de recurrir en revisión cuando estamos frente a infracciones estrechamente relacionadas entre sí, puesto que en la mayoría de los casos, -si no es prácticamente en todos-, como resultado de las inspecciones laborales no solo se generan infracciones muy graves, sino que la mayoría de las veces las empresas son multadas por diversas infracciones de toda naturaleza, dentro de las cuales encontramos infracciones leves, graves y muy graves; no obstante, según lo establecido en el artículo 14 del Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo 4-2017-TR, únicamente podrá recurrirse en revisión aquellas infracciones consideradas muy graves.
A modo de ejemplo, en caso una empresa sea sancionada con infracciones de distinta gravedad, como puede ser, la no entrega de boletas de pago al trabajador (infracción leve) o el no pago de las remuneraciones o de los beneficios laborales (infracción grave), juntamente con otras infracciones muy graves, como puede ser el incumplimiento de disposiciones relacionadas con el descanso vacacional; únicamente la infracción referida al descanso vacacional podrá acceder al recurso de revisión ante el Tribunal de Fiscalización Laboral, al ser la única infracción calificada como muy grave, mientras las otras dos infracciones (pago de beneficios y entrega de boletas de pago), pese a formar parte de una misma resolución administrativa, habrán agotado la vía administrativa con la emisión de la resolución de segunda instancia, estando expeditas para ser impugnadas ante el Poder Judicial.
En esa línea, en los siguientes párrafos les comentaremos los principales inconvenientes que se generan como consecuencia de esta equivocada reglamentación, puesto que el hecho de que algunas infracciones contenidas en una misma resolución agoten la vía administrativa con la emisión de la resolución de segunda instancia y otras requieran del recurso de revisión para ello, genera ciertamente un conflicto, dado que muchas veces las infracciones leves y/o graves se vinculan directamente con las infracciones muy graves, siendo un absurdo jurídico pretender su segmentación.
En efecto, de acuerdo al principio de concentración, se exige el natural agrupamiento de las partes procesales y demás circunstancias intervinientes en un caso concreto, evitando así la dispersión de la prueba en distintos escenarios procesales y la posibilidad de emisión de pronunciamientos contrarios entre sí, por otro lado, de acuerdo al principio jurídico de Accesorium sequitur principale, lo accesorio sigue la suerte de lo principal, no pudiendo separase en vías jurisdiccionales distintas hechos evidentemente vinculados. Siendo esto así, existirán escenarios en los cuales dichos principios se verán vulnerados por los requisitos de admisibilidad establecidos para el recurso de revisión ante SUNAFIL, pues se presentarán supuestos en los cuales la infracción principal será calificada como una de naturaleza leve o grave, no obstante, esta estará estrechamente ligada a otras infracciones de naturaleza muy grave, las cuales, si bien pueden estar relacionadas a un mismo hecho, en atención a los requisitos de admisibilidad antes mencionados, nos veremos obligados a fraccionar dichas infracciones y recurrir únicamente en revisión respecto de aquellas calificadas como muy graves, mientras tanto, las demás infracciones, al haber agotado la vía administrativa con la emisión de la resolución de segunda instancia, deberán recurrir a una acción contenciosa administrativa ante el Poder Judicial.
Así las cosas, si bien resulta frecuente encontrar supuestos en los cuales podrán concurrir infracciones de distinta naturaleza en una misma resolución administrativa, el conflicto ocurrirá cuando dos o más infracciones que no pueden transitar la misma vía procedimental están relacionadas a un mismo hecho o hechos conexos. En efecto, en caso estemos frente a infracciones que no tienen relación alguna entre sí, como puede ser, una infracción leve por no entregar boletas de pago al trabajador junto con una infracción muy grave, por no contar con Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo, no existirá mayor conflicto en que cada una de dichas infracciones transite una vía procedimental independiente, no obstante, existirán casos en donde las infracciones impuestas se encuentren relacionadas entre ellas.
Ciertamente, existen otros supuestos en los cuales las infracciones impuestas se encuentran estrechamente relacionadas entre sí, por ejemplo, cabe la posibilidad de que una empresa sea sancionada por una infracción grave por no constituir un Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo y a la vez, con una infracción muy grave, por no contar con un Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo, cuando evidentemente ambas infracciones están estrechamente relacionadas, al ser el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo el órgano encargado de aprobar el citado Reglamento.
Así también, existe una muy alta probabilidad de que se generen infracciones muy graves vinculadas a otras infracciones de distinta naturaleza, si consideramos que las infracciones a la labor inspectiva como el no cumplir con la medida de requerimiento o la inasistencia a las diligencias inspectivas han sido calificadas como muy graves. Bajo este contexto, un caso que se presentará con frecuencia será aquel en el cual se sanciona a la empresa por la supuesta comisión de infracciones -leves o graves- y a la par se le sanciona con una infracción muy grave por el incumplimiento de la medida de requerimiento con la cual se le exige cumplir con la acción que generó la primera infracción mencionada, pese a que de acuerdo a lo establecido en el artículo 31 de la Ley General de Inspección del Trabajo, Ley 28806, las infracciones a la labor inspectiva debieran ser calificadas únicamente como graves y que, de acuerdo a lo contemplado en el artículo 48-A de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo 19-2006-TR, es ilegal imponer dos sanciones por un mismo incumplimiento.
En ese sentido, de presentarse escenarios como los descritos en los párrafos precedentes surgirán dos alternativas, por un lado, en atención a los principios de concentración y Accesorium sequitur principale, se podrá considerar a la resolución administrativa de segunda instancia como un único acto y en función a ello recurrirla en revisión en forma integral o, podrá segmentarse las infracciones impuestas, encaminando la infracción muy grave a una tercera instancia administrativa de revisión, mientras el resto de infracciones serán encauzadas en una acción contenciosa administrativa ante el Poder Judicial.
Así las cosas, una primera opción que tendrá la empresa será recurrir en revisión en forma integral a la resolución administrativa de segunda instancia, es decir, impugnar en revisión las infracciones leves o graves vinculadas a aquellas muy graves. Frente a esta alternativa cabe la posibilidad de que el tribunal se pronuncie respecto de todas las infracciones impuestas, siendo este el escenario ideal o, que rechace el recurso de revisión de todas aquellas infracciones que no tengan la condición de muy grave, pese a estar relacionadas a otras que serán materia de su pronunciamiento. De elegir esta opción deberemos estar atentos al vencimiento del plazo para interponer la acción contenciosa administrativa correspondiente respecto de aquellas infracciones que no son calificadas como muy graves, pues el hecho de recurrir en revisión aquellas infracciones no paraliza el cómputo del plazo para recurrir a la vía judicial, por lo que deberá presentarse la demanda correspondiente dentro del plazo de 3 meses contados desde el día siguiente de la notificación de la resolución de segunda instancia, así dicha pretensión haya sido incluida en el escrito de revisión que se presente.
Por otro lado, una segunda alternativa será dividir las infracciones impuestas pese a encontrarse vinculadas y, encausar aquellas muy graves a la vía de revisión administrativa y el resto a la vía judicial, sin embargo esto implicará un riesgo de obtener resultados contrarios en sede judicial y administrativa, por lo que recomendamos que en caso el resultado del recurso de revisión tramitado en vía separada sea positivo, sea comunicado de inmediato al Juzgado para su valoración y, de ser negativo, se solicite al Juzgado la ampliación de la demanda a efecto de incluir en la acción contenciosa administrativa ya iniciada la resolución emitida por el Tribunal de Fiscalización Laboral respecto de la infracción muy grave, la cual estará seguramente vinculada al asunto que se estará ventilando en la vía judicial.
En ese orden de ideas, si bien el presente artículo muestra algunas alternativas a las cuales las empresas pueden recurrir en caso se vean envueltas en supuestos como los descritos precedentemente, resulta evidente que ninguna de estas propuestas es un remedio efectivo al problema, pues no nos garantizan al 100% que las materias vinculadas sean tramitadas en la misma vía jurisdiccional, dado que el error tiene origen normativo al restringirse reglamentariamente que únicamente las infracciones muy graves puedan recurrirse en revisión, cuando frecuentemente habrá supuestos en los cuales existirán infracciones leves o graves que estén estrechamente relacionadas con otras muy graves, obligando al administrado a segmentar infracciones que evidentemente provienen de un mismo hecho o hechos conexos.
Ante esta problemática, consideramos que una solución definitiva únicamente vendrá con un cambio normativo que establezca requisitos de admisibilidad distintos, como podría ser establecer una cuantía mínima para la interposición de los recursos de revisión, como sucede con el recurso de Casación en la vía judicial donde este se restringe a aquellas pretensiones que superen las 100 URP. No obstante, lo que queda claro es que diferenciar las materias que podrán ser impugnadas a través del citado recurso mediante la gravedad de las infracciones cometida fue un error normativo que requiere ser remediado a la brevedad.
Sobre el autor:
Ricardo Ortega es abogado asociado del área laboral de Damma Legal Advisors. Abogado por la Universidad Católica de Santa María, con maestría en Derecho del Trabajo y la Seguridad Social por la Pontificia Universidad Católica del Perú y maestría en Ciencias Empresariales y Gestión del Capital Humano por la Universidad San Ignacio de Loyola.
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