Por Alfredo Portal, Abogado Laboralista de Arbe Abogados Corporativos Financieros
El Estado peruano arrastra una crisis sostenida desde hace varias décadas, que ha hecho evidente la necesidad de una profunda reforma institucional que permita a todos los peruanos un acceso a mayores y mejores servicios de salud, educación seguridad, acceso a la justicia e inclusión social.
El Estado es el garante del orden social, pero para lograr el efectivo cumplimiento de los fines sociales se sirve del trabajo de sus funcionarios; de hombres y mujeres con cuya fuerza de trabajo se hacen posibles las prestaciones de servicios públicos esenciales que dan efectivo contenido a los derechos económicos, sociales y culturales y también al ejercicio de los derechos civiles y políticos.
La regulación jurídica de la relación de prestación de servicios para el Estado ha sufrido una evolución en el tiempo: originalmente se le desconocía a esta vinculación la naturaleza de una relación laboral, la prestación de servicios personales a favor de una entidad pública estaba regulada por el derecho administrativo; esta posición tuvo como expresión doctrinaria a la doctrina unilateralista o estatutaria, la cual sustentaba que la importancia de la función pública justificaba un estado de sujeción inusual y exorbitante, en donde el interés particular del servidor se supedite al interés público; de esta forma el Estado se constituía en un empleador super -privilegiado, toda vez que se confundía al Estado Poder Público (conformador y garante del orden jurídico) con el Estado empleador. En nuestro país, esta corriente doctrinaria estatutaria o unilateralista tuvo su expresión legal en el Decreto Ley Nº 11377 (Estatuto y Escalafón del Servicio Civil) del año 1950.
Fueron varios los factores que originaron la crisis de este esquema doctrinario unilateralista o estatutario: la expansión del Estado (el cual entró a realizar actividades empresariales), el reconocimiento a través de la ratificación de tratados internacionales sobre derechos humanos de diversos derechos laborales, el reconocimiento de derechos laborales a los servidores públicos en las constituciones y la admisión de la existencia de relaciones conflictivas al interior del sector público, etc.
Ante la situación de crisis del esquema estatutario y ante la manifiesta incapacidad del Derecho Administrativo de continuar regulando la prestación de servicios para un empleador público; surgió la corriente doctrinaria contractualista o laboralista que postula que basta la existencia en los hechos de una prestación personal, subordinada y remunerada para que exista una relación laboral, independientemente de la naturaleza pública o privada del empleador. De esta forma, se reconoce que la relación de prestación de servicios personales a una institución pública es una relación laboral y que los servidores y funcionarios públicos también son trabajadores y tienen derechos laborales[1].
En nuestro país, este tránsito hacia el derecho laboral ha tenido como expresiones normativas al Decreto Legislativo Nº 276 (Ley de Bases de la Carrera Administrativa) el cual se encontraba básicamente a medio camino entre la doctrina estatutaria y la doctrina laboralista y la Ley Marco del Empleo Público (Ley Nº 28175 que entró en vigencia el 1º de enero del 2005), la cual se inscribía plenamente en la doctrina laboral o contractualista, esto además de la aplicación en varias entidades públicas del régimen laboral para la actividad privada regulado por el Texto Único Ordenado de la Ley de Fomento al Empleo (Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por el Decreto Supremo No. 003-97-TR).
Ahora viene la entrada en vigencia de la denominada Ley del Servicio Civil (Ley No. 30057), la cual marca un retroceso hacia la posición unilateralista o estatutaria, pues le da al empleador-estatal una posición de privilegio frente a sus trabajadores en relación con las obligaciones de los empleadores del sector privado, al confundir al Estado-poder público con el Estado empleador: así tenemos el recorte unilateral del derecho a la negociación colectiva (mientras los empleadores privados tienen que negociar sobre condiciones económicas –aumentos de remuneraciones- y condiciones de trabajo, el Estado-empleador ha decidido unilateralmente en esta ley que sólo se negocie sobre condiciones de trabajo) o la medida anunciada de efectuar el depósito de la CTS de los trabajadores públicos, únicamente al cese de estos, evitando así los depósitos semestrales en una cuenta bancaria y que estos depósitos ganen los correspondientes intereses bancarios (depósito que debe efectuarse en el banco escogido por el trabajador que resulta obligatorio para los empleadores privados, cuyo incumplimiento genera la comisión de una infracción grave, según la normativa laboral).
Vemos pues, que por un lado, al empleador privado se le cargan de nuevas obligaciones –como las derivadas de la entrada en vigencia de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (Ley No. 29873)- y se le fiscaliza con mayor severidad a través de la creación de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), entidad cuya creación trae aparejada el incremento de las multas a empleadores por incumplimientos a la normativa laboral; mientras que, por otro lado, el Estado-empleador recorta unilateralmente derechos a sus trabajadores y se dota unilateralmente de mayores capacidades y privilegios, todo en aras del “interés general”.
Si lo dispuesto por la Ley del Servicio Civil, es parte del esfuerzo del Estado peruano por superar la situación de crisis institucional y el caos organizacional[2], implementando un único marco legal para regular las relaciones de trabajo de sus servidores; es de justicia que este esfuerzo deba efectuarse cumpliendo con lo mismo que el Estado peruano le exige a los empleadores privados: respeto por los derechos humanos laborales de los trabajadores en condiciones de igualdad y no-discriminación.
[1] CANTERO MARTINEZ, Josefa. “El Empleo Público: Entre Estatuto Funcionarial y Contrato Laboral”. Marcial Pons. Madrid. 2001.
[2] ¿Alguien puede asumir la existencia de una empresa que no conozca cuántos trabajadores tiene?; pues bien, el Estado peruano (en sus niveles local, regional y nacional) desconoce en la actualidad cuántos servidores tiene, dónde trabajan y cómo se les paga.
La última oportunidad en la que el Estado peruano hizo un esfuerzo por conocer la realidad de sus servidores fue en el año 2004, ocasión en la que el Ministerio de Economía y Finanzas llevó a cabo un censo de empleados públicos que dio como resultado el identificar que -en aquél momento- el Estado peruano contaba con 1`372,742 empleados públicos; de los cuáles el 50% (688,366) eran pensionistas.
