Por Sandra La Rosa, Asociada del área Laboral de Damma Legal Advisors
La prescripción suele ser representada mentalmente como una argucia de leguleyos para sacar de apuros a clientes que quieren salirse con la suya y quedar impunes ante una falta cometida. Esta mala fama, sin embargo, dista mucho de lo que la prescripción realmente es: una figura necesaria para poder poner fin a situaciones jurídicas que mantienen en vilo a los administrados y que en más de un caso significa ahorro de tiempo en la defensa frente a infracciones no cometidas. Sin prescripción no hay seguridad jurídica.
En mi experiencia profesional, la prescripción administrativa en el ámbito laboral ha sido pocas veces invocada porque la mayoría de inspecciones laborales se inician por denuncia, y las denuncias suelen ser presentadas a tiempo, por lo que rara vez prescribirá una actuación del empleador cuando esta sea objeto de reclamo por parte de los trabajadores. En cuanto a las actuaciones de fiscalización que inician de oficio, estas suelen revisar los periodos inmediatamente anteriores, por lo que tampoco se presentará un supuesto de prescripción.
Por regla general, la facultad de la autoridad administrativa para determinar la existencia de infracciones prescribe en el plazo de 4 años, el cual se contará desde diferentes momentos, dependiendo del tipo de infracción cometida (instantánea, instantánea con efectos permanentes, continuada o permanente). En materia laboral también aplica dicho plazo. Sin embargo, existen particularidades que dificultan su aplicación al punto de tornarla prácticamente nula.
En efecto, mientras que en otros procedimientos administrativos el plazo de prescripción recién se suspende con el inicio del procedimiento sancionador, en las inspecciones laborales el plazo prescriptorio se interrumpe – dice la norma- con el inicio de las actuaciones inspectivas.
Así pues, el artículo 252 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo 4-2019-JUS, establece lo siguiente:
“EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado”. (Resaltado propio)
En tanto el artículo 13 de la Ley General de Inspección del Trabajo, por su parte, señala que “(…) El inicio de actuaciones de vigilancia y control interrumpirá el plazo de prescripción de las infracciones en materia sociolaboral”.
Así, tenemos que con el inicio de las actuaciones inspectivas se interrumpe (ni siquiera se suspende[1]) el plazo prescriptorio, el cual no será reanudado hasta que comience el procedimiento sancionador y solo luego de mantenerse paralizado por más de 25 días hábiles por causa no imputable al administrado. Esto quiere decir que bastará que el inspector de trabajo inicie una orden de inspección para que se entienda interrumpido (vuelva a cero) el plazo prescriptorio. Y la pregunta se cae de madura, ¿existe un plazo para iniciar el procedimiento sancionador? Lamentablemente no.
La Ley General de Inspección del Trabajo únicamente estipula un plazo máximo para el desarrollo de las actuaciones inspectivas; sin embargo, desde el fin de las actuaciones inspectivas hasta la notificación de la imputación de cargos que da inicio al procedimiento sancionador no existe ningún plazo legalmente establecido.
El artículo 17.5 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo establece que “Una vez finalizadas las actuaciones de investigación o comprobatorias, y siempre que se concluya con la emisión de un acta de infracción, el expediente debe ser remitido a la autoridad a cargo del procedimiento sancionador en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles contados desde la emisión de dicha acta”. Se ha previsto así un plazo de 15 días hábiles para que el inspector de trabajo remita a la autoridad instructora el acta de infracción, a fin de que ésta la evalúe y determine si corresponde o no iniciar el procedimiento sancionador. Pero los administrados no tienen cómo verificar que este término se cumpla y la autoridad instructora no está sujeta a ningún plazo legal para calificar el acta de infracción luego de recibirla ni para emitir y notificar la imputación de cargos.
El resultado de esta deficiente regulación es que las imputaciones de cargos pueden notificarse mucho tiempo después de la comisión de las supuestas faltas, incluso más de 4 años después, y a pesar del tiempo transcurrido, en tanto no se inicie el procedimiento sancionador y este no quede paralizado por causa no imputable al administrado por al menos 25 días hábiles consecutivos, el plazo prescriptorio no se reanudará. E incluso si se llegara a “reanudar” el plazo, este volverá a contarse desde cero. Con estas reglas, existe un sinnúmero de inspecciones laborales sin resolver y sin prescribir, lo que a todas luces constituye una afectación al principio de seguridad jurídica.
¿Cómo podemos salir de esta espiral? Pensaríamos que invocando la supremacía constitucional recogida en el artículo 51 de la Constitución, el cual dispone que “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente”, pues se debería preferir el principio de seguridad jurídica por encima de una ley laboral que lo contraviene. Desafortunadamente, esta tarea, que ya es difícil de cara a cuestionar un procedimiento administrativo, lo es aún más si nos percatamos de que la Constitución no recoge expresamente el principio de seguridad jurídica.
Al respecto, mediante sentencia recaída en el expediente N° 10-2014-PI/TC, el Tribunal Constitucional ha señalado que “la seguridad jurídica es un principio consustancial al Estado Constitucional de Derecho que proyecta sus efectos sobre todo el ordenamiento jurídico. Aunque no exista un reconocimiento expreso, el Tribunal ha destacado que su rango constitucional se deriva de distintas disposiciones constitucionales”. Sin embargo, ninguna de las disposiciones constitucionales que cita son aplicables a nuestro caso. Por tanto, aunque sabemos que está ahí, la ausencia del concepto expreso debilita la posición de los administrados. De todos modos, no hay peor gestión que la que no se hace, por lo que tocará invocar este principio cada vez que sea necesario.
Es imperativo dar visibilidad a esta situación inconstitucional, a fin de que se modifique la legislación vigente o, cuando menos, se emitan criterios normativos que permitan preferir la seguridad jurídica – aunque sea como principio tácito- por encima de una norma mal diseñada. Las inspecciones laborales no pueden ser eternas.
[1] El Tribunal Constitucional ha explicado la distinción entre interrupción y suspensión de la siguiente manera: “La interrupción y la suspensión del plazo se distinguen en el hecho de que, producida la interrupción, el plazo vuelve a contabilizarse. En cambio, la suspensión solo detiene el cómputo del plazo y, superada la causal de suspensión, el plazo transcurrido se mantiene y se continúa contabilizando” (Sentencia 4118-2004-HC/TC).
Sobre el autor:
Sandra La Rosa. Asociada del área Laboral de Damma Legal Advisors. Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú, con estudios de Gestión de Recursos Humanos en CENTRUM.
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