Por Germán Lora, Socio de Damma Legal Advisors. Abogado por la Universidad de Lima. Magister en Derecho de la Empresa por la Universidad de Navarra
De acuerdo con el artículo 14 de la Ley General de Inspección del Trabajo, Ley 28806 (en adelante, la “LGIT”), cuando un inspector de trabajo comprueba la existencia de infracciones al ordenamiento jurídico laboral, requerirá a la empresa la adopción de las medidas que resulten necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas, medida de requerimiento que, de acuerdo al artículo 20 del Reglamento de la Ley aprobado mediante Decreto Supremo 19-2006-TR (en adelante, el “RLGIT”), podrá consistir en ordenar al empleador registrar en planilla a quienes considere trabajadores, que se abonen remuneraciones y beneficios laborables pendientes de pago, que se contrate a tiempo indeterminado, que se paralice determinados trabajos o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Así las cosas, resulta preciso recordar que de acuerdo al artículo 46.7 del RLGIT será una infracción de naturaleza “muy grave” el no cumplir oportunamente con las medidas de requerimiento que pudieran realizar los inspectores de trabajo en el marco de una inspección laboral, infracción que dependiendo de la cantidad de trabajadores supuestamente afectados, podrá sancionarse con una multa que oscila entre las 2.63 UIT (S/ 11,572.00 Soles) hasta las 52.53 UIT (S/ 231,132.00 Soles).
Sin embargo, de manera adicional a la multa que una empresa puede recibir por no cumplir con la medida de requerimiento en forma oportuna, recibirá además aquella multa por la comisión de la infracción que originó la emisión de la medida de requerimiento cuyo incumplimiento también es sancionado. Así las cosas, una empresa podrá ser multada, por ejemplo, de un lado por no pagar las gratificaciones legales a sus trabajadores y, por otro lado con una multa por no cumplir con la medida de requerimiento que obligaba a la empresa a pagar dicha gratificación.
Así las cosas, independientemente de la crítica que podría originarse ante una vulneración al principio del Non Bis in Ídem por imponerse dos sanciones de distinta denominación por una misma acción, bajo el argumento de que constituyen infracciones de distinta naturaleza al ser una de ellas relacionada a la labor inspectiva, corresponde prestar atención a aquellos supuestos en los cuales no resulta clara la vulneración al ordenamiento sociolaboral; es decir, aquellos supuestos en los cuales las empresas poseen una teoría del caso o una interpretación jurídica distintas a la del inspector de trabajo, bajo la cual su proceder se encuentra de acuerdo a Ley.
En efecto, será distinto encontrarnos frente a infracciones laborales ciertamente evidentes, como, por ejemplo, el no pagar las gratificaciones legales, el no depositar la compensación por tiempo de servicios, el no entregar las boletas de pago en el plazo establecido por ley; entre otras. No obstante, habrá supuestos en los cuales estemos frente a infracciones no tan evidentes, en los cuales la empresa considerará -en algunos casos válidamente- que cumple con la normativa sociolaboral, pese a que el inspector de trabajo, bajo su propio análisis e interpretación de la normatividad laboral, tiene un punto de vista distinto y contrario.
Un escenario como el descrito anteriormente no será extraño de presentarse, pues, resulta frecuente aquellas inspecciones en las cuales los inspectores de trabajo exceden la normativa sociolaboral y exigen a las empresas el cumplimiento de obligaciones sin sustento jurídico alguno. Un ejemplo de este tipo de medidas de requerimiento son aquellas en las cuales evidentes locadores de servicios son exigidos ser colocados en la planilla de la empresa -así los propios locadores no estén de acuerdo-, asimismo, también será frecuente aquellos supuestos en los cuales las empresas son requeridas a reintegrar determinados conceptos laborales, cuando en la mayoría de las veces existirán razones suficientes para sustentar los descuentos que pudiere haberse realizado, como por ejemplo, aquellos descuentos que las empresas hoy en día vienen efectuando en atención a las licencias con goce de haber ilimitadas que se han generado a favor de algunos grupos de trabajadores como consecuencia de la pandemia por Covid-19.
Así también, quizás con menor frecuencia que los supuestos comentados en el párrafo anterior, se presentarán aquellos casos en los cuales los inspectores de trabajo interpretarán en forma errada una determinada norma laboral y, en esa línea obligarán a la empresa a distintas acciones contrarias a la normativa, por ejemplo, nos hemos encontrado frente a inspecciones en las cuales se ha exigido a las empresas realizar exámenes médicos ocupacionales con periodicidad anual, cuando no existe norma que así lo exija.
Por otro lado, otro supuesto que quizás no se presente con frecuencia pero que, de presentarse afectará además el derecho de defensa de la empresa, será aquel escenario en el cual los inspectores de trabajo expedirán medidas de requerimiento frente a infracciones de tipo insubsanable, por ejemplo, hemos estado frente a inspecciones en las cuales se exigió a la empresa presentar exámenes médicos de años anteriores, cuando los inspectores de trabajo tuvieron pleno conocimiento que dichos exámenes no se realizaron oportunamente, siendo materialmente imposible cumplir con este tipo de requerimientos. Por lo tanto, ante el incumplimiento imposible de cumplir, se impone la multa en montos importantes.
En ese orden de ideas cabe preguntarse, ¿Cuál es la finalidad de regular una infracción por no cumplir con la medida de requerimiento?, pues, a nuestro entender consideramos que se trata de una multa que se impone en forma de “castigo” en contra de la empresa por negarse a cumplir con el ordenamiento jurídico laboral que podemos denominar evidente. No obstante, ¿qué sucede cuando no estamos frente a incumplimientos deliberados que merecen ser castigados, sino frente a los ejemplos mencionados anteriormente, en los cuales las empresas consideran estar actuando en el marco de la Ley?
Desde nuestro punto de vista, todas las multas que impone la Autoridad Inspectiva de trabajo debieran tener presente el mandato regulado en el artículo 47.3 del RLGIT, según el cual, “la determinación de la sanción debe estar acorde con los principios de razonabilidad y proporcionalidad establecidos en el numeral 3 del artículo 246 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS. No obstante, los operadores jurídicos de Sunafil se limitan a aplicar mecánica y automáticamente la normativa sobre la materia y multar a las empresas con la mayor cantidad de multas que les sea posible, mientras más multas se imponga, será mejor. Cuando en realidad la potestad sancionadora de la administración pública, si bien debe velar por que la comisión de una conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas, tampoco se trata de abusar de dicha facultad, imponiendo a las empresas multas por afectación a la labor inspectiva que pueden acercarse a ¼ de millón de soles por no cumplir con medidas de requerimiento emitidas por los inspectores de trabajo, las cuales pueden llegar a ser ciertamente cuestionables como los ejemplos reales mencionados en el presente artículo.
Podría suceder que se apliquen multas por incumplir el requerimiento (accesoria), mucho mayores a las que se apliquen – en la misma inspección – por incumplir con la infracción de la norma sociolaboral (principal), lo constituye verdaderamente un sinsentido. La finalidad de la SUNAFIL no es matar a las empresas, espero.
Así las cosas, consideramos urgente una modificación reglamentaria en el sentido de restringir la aplicación de multas por incumplir con las medidas de requerimiento únicamente para aquellos casos en donde resulte evidente la vulneración de la normativa laboral y la negativa por parte del sujeto inspeccionado a su cumplimiento, no obstante, en aquellos casos en donde resulta razonable sostener una postura contraria a la del inspector de trabajo, debiera dejarse en manos de la Autoridad Sancionadora la determinación de la infracción a la normativa laboral, sin que exista el apercibimiento de ser multado si no se cumple con lo que exige el inspector de trabajo.
Asimismo, resulta urgente adecuar el RLGIT a lo dispuesto en el artículo 31 de la LGIT y regular la totalidad de infracciones a la labor inspectiva como de naturaleza “grave”, pues la Ley es clara al establecer que este tipo de infracciones deben ser consideradas únicamente como graves, no obstante, el RLGIT recoge una serie de infracciones a la labor inspectiva de naturaleza “muy grave”, como por ejemplo, la negativa de la empresa a entregar información -cuando la mayoría de las veces se trata de información inexistente-, la inasistencia a diligencias inspectivas o el incumplimiento a la medida de requerimiento, cuando del análisis de estas no se encuentran razones suficientes para ser calificadas como infracciones de naturaleza “muy graves”, pues no encontramos cual sería la transcendencia del deber infringido o la afectación a los derechos de los trabajadores, que amerite tal calificación.
Considero que lo señalado en el presente artículo se encuentra en línea de lo que vengo señalando hace mucho tiempo, en el sentido de que – desde mi punto de vista – la inspección del trabajo no tiene facultad para resolver un conflicto jurídico laboral interpretando la norma, sino solo la facultad de sancionar incumplimientos evidentes (como los que hemos mencionado anteriormente), pues la facultad jurisdiccional – de acuerdo con nuestra Constitución – es exclusiva del Poder Judicial.
Sobre el autor:
Germán Lora. Socio de Damma Legal Advisors. Abogado por la Universidad de Lima. Magister en Derecho de la Empresa por la Universidad de Navarra.
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